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欧盟平台监管新时代 – 《数字服务法》提案中关于非法网络内容和精准广告的规定

20201215日,欧委会发布欧盟《数字服务法》和《数字市场法》两个提案。关于这两份提案出台的背景和动机国内已经有很多的分析了,在此就不赘述了。本文仅针对《数字服务法》提案进行简要分析,特别是其中可预见的在欧盟机构谈判时会产生争议的关于非法网络内容和精准广告的规定,并对该提案在立法阶段的最新动态进行简单介绍。

 

1.       概要

《数字服务法》是对《欧盟电子商务指令2000》的全面升级和更新,是欧盟平台责任领域最重要的横向规则之一,适用于全部数字服务领域。该提案标志着欧盟对网络平台的监管态度和手段的进一步变化,越来越着重事前监管、防范性监管以及具有针对性的分层监管,而不是等待问题出现后再进行事后处罚。其中对于非法网络内容的处理和精准广告的透明度的要求将提高公司合规成本并对公司商业模式产生深远影响。

 

该法案的几个主要特点包括:

1)  管辖范围广:《数字服务法》提案的管辖范围涵盖了所有在欧盟提供服务的网络服务提供商,无论其设立地在哪里,这一点与《一般数据保护条例》类似。虽然现阶段只是提案,但是欧盟两大立法机构对这一点持绝对支持的态度。

2)  四层义务体系:数字服务法草案针对网络中介服务的义务引入一个四层体系,根据服务的性质进行调整并层层递进,从适用于所有中介服务的一般义务到适用于托管服务、在线平台和超大型网络平台的更加严苛的义务。

3)  罚款:上限为年度收入的6%

 

2.       非法网络内容 关于自动过滤器的使用

为了应对互联网上非法内容的泛滥,《数字服务法》提案提出了许多措施来有效处理这一问题。首先需要指出的是《数字服务法》提案并没有对非法内容做出定义,而是将这一问题留给各成员国国内法决定。提案延续了欧委会2018年颁布的关于有效治理网络非法内容的建议,鼓励平台主动采取措施来处理非法内容,并允许使用自动过滤器来监测或识别非法内容(不鼓励亦不禁止),但前提是这种做法不构成一般性监测(general monitoring) 根据欧委会《数字服务法》提案的解释性备忘录,《数字服务法》提案确认了极富争议的欧盟法院的判例(C -18/18, Eva Glawischnig-Piesczek vs. Facebook Ireland Limited),即允许各成员国法院命令在线平台删除与此前已被判定为非法内容的相同或相似的内容,从而为开发强大技术提供了适当的基础,以防止非法内容的再次出现。

 

《数字服务法》提案采取了一个较为平衡的方法,在要求平台积极处理非法内容外,还要求平台维护被认定为基本人权的言论自由。当用户不同意平台决定删除其内容的决定时,用户有权通过平台的内部投诉处理机制或庭外纠纷解决系统对此类决定提出异议。其中,庭外纠纷解决机制可能会为企业带来较大财务压力,因为从提案文本来看无论平台胜负如何,都需要企业支付该解决机制所产生的费用。此外《数字服务法》提案通过要求大型在线平台评估和降低其可能给言论自由带来的系统性风险为用户提供额外的保护。

 

尽管如此,欧洲议会内部市场和消费者保护委员会 欧洲议会中负责审阅《数字服务法》提案的主要委员会(暂定)的几位议员以及许多人权组织仍然对《数字服务法》提案中有关激励平台主动采取措施,特别是使用自动过滤器处理非法内容的规定表示关注, 认为该类规定很可能侵犯言论自由。关于使用自动过滤器是否构成一般监测这一问题一直没有定论,欧盟法院尚未厘清这一问题,而欧委会似乎也正在违反此前出台的《数字版权指令》的精神,对使用自动过滤器加以严格限制。关于这一问题的讨论必将是整个《数字服务法》立法讨论的重点之一。

 

此外,近期美国国会大厦骚乱、推特关闭前总统特朗普账户以及脸书谷歌与澳大利亚政府博弈十分受到欧洲立法者的关注,使他们更加确信应当采取更加强硬的措施,加强对大型网络平台和互联网公司的监管、明确它们的责任与义务并着手解决结构性问题,这将会对欧洲议会、欧盟理事会就《数字服务法》提案形成各自立场产生深远影响。

 

3.       精准广告

 

欧委会承认在线广告这种商业模式可能加速非法内容的传播,带来负面的社会影响。欧委会试图通过在《数字服务法》提案中建立透明度框架来解决该问题,使用户对精准广告有更多了解,以确保广告的侵入性不会剥夺用户的知情权和选择自由。《数字服务法》提案补充了《一般数据保护条例》的要求(该条例赋予了用户反对有针对性的数字营销的权利),要求所有在线平台都必须确保其用户知道正在接收精准广告、向其推送的每一个精准广告的原因以及平台是为了哪个商家推送的精准广告。考虑到较高的社会风险,作为增强型义务的一部分,超大型在线平台还必须承担在线广告方面的其他义务。除了确保其广告库公开和可访问之外,超大型在线平台还需要评估是否以及如何操纵其广告系统,并采取预防措施来减轻此类风险。

 

《数字服务法》提案对在线广告的要求在很大程度上与欧洲议会的此前通过的自发性立法报告中的建议相一致,但是欧委会并没有接受议会关于探讨是否应当逐步禁止精准广告的提议。该提议由左派政党(绿党和社会民主党是其中的主要推手)提出,此前成功在欧洲议会通过关于数字服务法的自发性立法性报告前的最后一刻以单独投票的形式被加入到最终立法报告的文本中。这一建议得到了欧盟数据保护监察员(European Data Protection Supervisor)的支持。在其就《数字服务法》提案出具的意见中监察员明确表示,鉴于与精准广告相关的众多风险,欧盟立法者应当考虑透明度以外的其他规则,其中包括逐步禁止精准广告。欧委会在《数字服务法》影响评估文件中着重强调了精准广告这一商业模式所带来的巨大经济利益。在欧委会与欧洲议会议员就数字服务法草案交流意见时,几位欧洲议会议员质疑欧委会为什么没有更加激进地要求逐步禁止精准广告,欧委会负责《数字服务法》提案起草的负责人回应表示虽然精准广告带来诸多问题,但是这些不足以要求禁止这一商业模式。从目前情况看来,欧委会不会同意禁止精准广告,欧洲议会中也比较难就这一点形成多数,但是在社会民主党和绿党的强烈要求下,很可能会在议会立场中增加更多对精准广告的限制。

 

4.       《数字服务法》立法程序后续

《数字服务法》将是欧盟改革互联网规则中最有争议的尝试之一,欧盟三大机构可能将花费至少一年半两年的时间就该草案达成协议。欧委会现正就《数字服务法》提案征求反馈意见,截止日期为2021331日。从两大立法机构 - 欧洲议会和欧盟理事会 目前的反应来看,它们对提案持积极态度,总体上认同该提案,但是在细节上仍要进行进一步审视并提出相关修改意见。

 

在欧洲议会内部,关于哪个委员会能够负责审阅该提案的权力争夺已经开始。目前内部市场和消费者保护委员会被临时确定为负责审阅该提案的主要委员会,但这一决定正受到法律事务委员会的挑战。预计欧洲议会将在4月份做出最终决定,但是据估计,挑战成功的可能性不大。内部市场和消费者保护委员会已经任命丹麦社会民主党议员克里斯特尔·谢尔德莫塞担任首席报告员(rapporteur),负责起草、协调并最终达成欧洲议会的修改意见。该议员自2006年起就在欧洲议会担任议员,消费者保护是她的工作重点,并且对大型社交平台和科技公司态度较为强硬。此前她曾担任欧盟《商业平台条例》(Platform to Business Regulation)的议会首席报告员,为对平台制定新规颇有经验。

 

在欧盟理事会层面,关于《数字服务法》的讨论进展很快,几乎以每周两次的频度对该提案进行讨论。欧盟轮值主席国葡萄牙计划于527日在竞争理事会上提交第一份进度报告。另外,法国也正在积极安排,力争在其担任欧盟轮值主席国的2022年上半年正式通过数字服务法,为马克龙在2022的竞选连任中增加政治话题度。

 

总体来看,《数字服务法》其实是欧盟在科技领域推行自身价值观的又一次尝试,在可预见的未来,在战略自主这一思想的指导下,欧盟所有科技领域的立法(人工智能、数据、5G、网络安全等)都将体现其价值观。更值得注意的是,欧盟正在更加积极地联络与其价值观相同的国家,希望能够共同合作将这种价值观科技立法最终推向国际,成为国际准则。



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